Menyoal Kekuatan Fiskal

Melalui harian ini pada tanggal 16 Juni 2016, artikel saya berjudul “Mewaspadai Defisit Anggaran” memprediksi bahwa ketidakseimbangan antara pendapatan dan pengeluaran pada APBNP 2015, akan mendorong terjadi pembengkakan defisit anggaran.

Sayangnya, ramalan itu menjadi nyata. Defisit anggaran melebar menjadi Rp 318,5 triliun (2,80 persen terhadap PDB), sedangkan target di APBN-P 2015 hanya sebesar Rp 222,5 triliun (1,9 persen).

Tahun ini, masalah yang sama kurang lebih akan terjadi. Apalagi, bila UU Pengampunan Pajak yang di ajukan oleh Pemerintah, tidak kunjung di sah-kan. Minimnya inovasi dalam melebarkan basis pajak, juga peningkatan target pajak di atas rata-rata kemampuan pengumpulan pajak, membuka ruang defisit semakin melebar.

Selain itu, ancaman kekuatan fiskal juga terjadi karena asumsi harga minyak yang sudah menjadi tidak relevan. Asumsi harga minyak pada APBN 2016 ialah sebesar 50 dollar AS per barrel. Padahal, sekarang harga minyak dunia sudah berada di kisaran 30-40 dollar AS per barrel. Penurunan harga komoditas merupakan indikator awal bagi prospek perekonomian di masa depan.

Maka dari itu, apabila Pemerintah ingin mengajukan APBN-Perubahan 2016, yang harus menjadi fokus pembahasan dengan DPR ialah masalah kekuatan fiskal.

Biasanya, kekuatan fiskal sebuah negara memang banyak diukur dari dua variabel, yaitu rasio utang terhadap produk domestik bruto (PDB) dan rasio defisit APBN terhadap PDB. Kedua ini mengacu pada Maastricht Treaty, yang merupakan Undang-Undang Dasar (UUD) Uni Eropa. Dimana dalam Maastricht Treaty  secara tegas dinyatakan bahwa negara yang layak masuk Uni Eropa harus memenuhi dua persyaratan, yaitu rasio utang terhadap PDB tidak boleh melebihi 60 persen, sedangkan rasio defisit terhadap PDB tidak boleh melebihi 3 persen. Maastricht Treaty tersebut akhirnya menjadi semacam standar internasional bagi kekuatan fiskal setiap negara. Ini pun tertuang dalam UU Keuangan Negara yang berlaku di Indonesia.

Sayangnya, kedua variabel ini rasanya sudah tidak relevan lagi.

Maastricht Treaty terinspirasi dari kepercaayaan bahwa sektor swasta akan mampu mengoreksi dirinya sendiri untuk mencapai potensi penuh (full-potential). Disisi lain, kesalahan kebijakan dari Pemerintah akan menghalangi pencapaian dari sekto swasta. Maka dari itu, untuk memitigasi distorsi dari Pemerintah, Maastricht Treaty menetapkan target keseimbangan fiskal.

Masalahnya, Maastricht Treaty dapat juga dikatakan sebagai asymmetrical rule (peraturan yang asimetris). Tidak terdapat batas atas dalam peraturan tersebut, dengan implikasi yang jelas-jelas menunjukkan bahwa surplus tidak dapat begitu besar. Sehingga secara tidak langsung, Maastricht Rules mengingkari kebutuhan intervensi kebijakan yang bersifat counter-cyclical.

Dengan kata lain, mengikuti Maastricht Rules, seperti yang di acu pada UU Keuangan Negara, maka rasanya akan sulit untuk menjadikan APBN sebagai tumpuan pembangunan dan menjadi instrumen negara untuk melakukan kebijakan counter-cyclical.

Selain itu, juga terjadi salah kaprah dalam pengertian defisit anggaran yang ada di Maastricht Rules, maupun yang sudah diterjemahkan dalam UU Keuangan Negara. Dalam kedua dokumen tersebut, defisit anggaran adalah total pendapatan dikurangi dengan penerimaan. Pengertian ini bisa menjadi menyesatkan.

Bila tingkat bunga nomimal pada utang Pemerintah tidak lebih besar dibanding pertumbuhan nominal PDB, maka surplus primer akan menyatakan secara tidak langsung bahwa share utang Pemerintah terhadap PDB akan turun. Padahal belum tentu beban utang Pemerintah turun. Alhasil, pengertian tradisional macam ini tidak akan mampu melihat usaha fiskal untuk mengurangi beban utang negara yang dilakukan setiap tahun. 

Indikator yang lebih tepat digunakan ialah indikator keseimbangan primer, yang didapat dari nilai keseluruhan defisit dikurangi bunga pada utang publik (IMF, 1995; Weeks 2016). Dengan menggunakan indikator keseimbangan primer, dapat tersedia indikator untuk melihat usaha fiskal saat ini (current fiscal effort). Negara yang memiliki utang yang besar (dalam pengertian utang terhadap PDB), mencapai surplus primer akan menjadi penting untuk mengurangi rasio utang per PDB.

Ketidaktepatan lain yang ada pada Maastricht Rules ialah ketentuan bahwa utang publik tidak boleh lebih dari 60% PDB. Rasio ini tidak rasional. Karena yang seharusnya menjadi fokus ialah ketahanan (sustainability) dari utang tersebut, bukan besaran absolut dari utang.

Suatu negara seperti Jepang maupun China memiliki rasio utang yang melebihi PDB nya. Tapi mereka memiliki ketahanan yang cukup kuat.  Karena meskipun rasio utangnya besar, tetapi negara berutang kepada masyarakatnya sendiri. Sehingga bisa saja kedua negara tersebut membayar utang, bukan dengan uang, tetapi dengan penurunan pajak, misalnya.


Oleh karena itu, mengingat pentingnya pembahasan isu kekuatan fiskal, ditengah komitmen Pemerintah untuk mendorong pembangunan lewat APBN, pembahasan APBNP 2016 harus memperhatikan indikator-indikator lain, jangan terlalu kaku, hingga dapat terkecoh oleh pemahaman yang tidak tepat untuk kondisi saat ini.



Artikel ini pernah di publikasikan di  Suara Karya pada 17 Maret 2016 atau bisa dilihat di http://www.suarakarya.id/2016/03/17/menyoal-kekuatan-fiskal.html 

Mempertimbangkan Penyangga Fiskal

Menggantungnya beleid pengampunan pajak di DPR, juga realisasi penerimaan pajak per Februari 2016 yang baru sekitar 9% dari target, nampaknya membuat ancaman defisit anggaran semakin terang benderang. Dalam APBN 2016, Pemerintah menargetkan pendapatan negara Rp 1.822,5 triliun.  Sementara belanja negara di anggarkan sebesar Rp 2.095,7 triliun. Sehingga defisit diperkirakan sebesar Rp 273,2 triliun atau 2,15 persen dari PDB.

Tanpa memperhitungkan potensi penerimaan dari tax amnesty sekitar Rp 60 triliun-Rp 100 triliun, defisit APBN 2016 pasti akan melebar karena penerimaan pajak nonmigas tahun ini akan meleset dari target.

Melihat ini semua, menjadi wajar apabila beberapa pihak yang menyadari akan besarnya potensi pelebaran defisit APBN, banyak dari mereka yang telah menyarankan Pemerintah untuk mengurangi belanja.

Namun demikian, dalam kondisi makro ekonomi yang belum pulih sebelumnya, mengurangi anggaran belanja rasanya bukan jalan yang terbaik. Apalagi dengan performa sektor swasta yang belum pulih (dilihat dari sisi pengeluaran dan output dari sektor swasta).

Melakukan effisiensi dalam anggaran belanja negara juga tidak bisa dilakukan dalam jangka waktu pendek. Selain itu, pemotongan belanja pada APBN pasti akan berdampak pada proyek yang baru akan di mulai maupun yang sedang berjalan. Yang pada gilirannya, akan berdampak juga pada keterlambatan penyelesaian program Pemerintah.

Penurunan suka bunga acuan (BI Rate) yang dilakukan oleh Bank Indonesia selama dua bulan berturut-turut, juga rasanya tidak akan cukup bila menjadi tumupuan untuk mendorong perekonomian. Apalagi bila diharapkan akan membuat sektor swasta dan rumah tangga untuk segera berbelanja dan berinvestasi, yang kemudian memutar kembali roda ekonomi.

Kita juga sebaiknya cukup bijak melihat yang terjadi pada negara-negara maju. Setelah krisis finansial tahun 2008, negara-negara maju berkomitmen untuk mendorong kebijakan counter-cyclical. Tapi pada pertengahan tahun 2010, dengan cepat mereka mengubah haluan menjadi pengetatan kebijakan fiskal (austerity). Alhasil, karena ekonomi belum sepenuhnya membaik, sekarang pengetatan fiskal justru membuat permintaan swasta menjadi jauh lebih rendah dari masa sebelum krisis terjadi.

Maastricht Treaty
Ketergantungan untuk mendorong kembali ekonomi berada pada penyangga fiskal (fiscal buffer) atau kemampuan untuk membiarkan defisit anggaran membesar sebagai respon dari menurunnya performa sektor swasta. Oleh karena itu, apabila Pemerintah berkehendak untuk mengajukan APBN Perubahan 2016, maka salah satu yang perlu menjadi topik utama dengan para anggota dewan, ialah masalah penyangga fiskal.

Selama ini, berdasarkan UU Keuangan Negara mengacu pada Maastricht Treaty atau Undang-Undang Dasar (UUD) Uni Eropa, yang mensyaratkan bahwa rasio defisit terhadap PDB tidak boleh melebihi 3 persen.

Masalahnya, Maastricht Treaty berasal dari kepercayaan bahwa sektor swasta akan mampu mengoreksi dirinya sendiri untuk mencapai potensi penuh (full-potential). Selain itu Maastricht Treaty juga dapat dikatakan sebagai asymmetrical rule (peraturan yang asimetris). Karena tidak terdapat batas atas dalam peraturan tersebut. Dengan kata lain, secara tidak langsung, Maastricht Treaty  mengingkari kebutuhan intervensi kebijakan yang bersifat counter-cyclical.

Pengingkaran terhadap kebijakan counter-cyclical ini menjadi tidak relevan dalam kondisi Indonesia saat ini. Karena, seperti yang diutarakan sebelumnya, kondisi ekonomi yang sedah melemah dan belum membaiknya performa sektor swasta, sangat membutuhkan intervensi kebijakan dari APBN.
Apalagi, terjadi juga salah kaprah dalam pengertian defisit anggaran yang ada di Maastricht Treaty, maupun yang sudah diterjemahkan dalam UU Keuangan Negara. Dalam kedua dokumen tersebut, defisit anggaran didefinisikan sebagai total pendapatan dikurangi dengan penerimaan.

Pengertian defisit macam ini bisa menjadi menyesatkan bila salah diterjemahkan. Karena dengan terminologi tersebut membuat kita tidak bisa melihat usaha kebijakan fiskal untuk mengurangi beban utang negara yang dilakukan setiap tahun.  Sebagai gambaran, bila tingkat bunga nomimal pada utang Pemerintah tidak lebih besar dibanding pertumbuhan nominal PDB, maka surplus primer akan menyatakan secara tidak langsung bahwa share utang Pemerintah terhadap PDB akan turun. Padahal yang terjadi bisa saja sebaliknya: utang Pemerintah justru bertambah.

Indikator yang lebih tepat digunakan ialah indikator keseimbangan primer, yang didapat dari nilai keseluruhan defisit dikurangi bunga pada utang publik (IMF, 1995; Weeks 2016). Dengan menggunakan indikator keseimbangan primer, dapat tersedia indikator untuk melihat usaha fiskal saat ini (current fiscal effort). Negara yang memiliki utang yang besar (dalam pengertian utang terhadap PDB), mencapai surplus primer akan menjadi penting untuk mengurangi rasio utang per PDB.


Oleh karena itu, sekali lagi kami tekankan, kuncinya sekarang berada pada topik yang akan dibahas oleh Pemerintah dan DPR dalam pembahasan APBN Perubahan 2016. Apabila Pemerintah dan DPR bersikukuh dan tidak memberikan ruang kelonggaran akan defisit fiskal, kebijakan counter-cyclical untuk mendorong perbaikan ekonomi lewat APBN nampaknya terlihat fana.



Artikel ini pernah di publikasikan di  Media Indonesia pada 11 Maret 2016