Maju Mundur Kebijakan Fiskal

Di tengah ketidakpastian perekonomian dunia dan perekonomian nasional yang belum pulih seutuhnya, Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2017 disusun lebih ekspansif. Total belanja Pemerintah di tahun depan ditaksir sebesar Rp 2.070,5 triliun, dengan total penerimaannya yang mencapai Rp 1.737,6 triliun. Adapun defisit anggaran didesain defisit sebesar Rp 332,8 triliun atau 2,41% dari PDB. Dengan memasang tema kebijakan fiskal "Pemantapan Pengelolaan Fiskal untuk Peningkatan Daya Saing dan Mengakselerasi Pertumbuhan Ekonomi yang Berkelanjutan dan Berkeadilan”, pengeluaran Pemerintah masih diharapkan dapat menjadi mesin pertumbuhan ekonomi di tahun depan.

Namun demikian, daya dorong fiskal di tahun 2017, akan sangat bergantung pada perencanan dan kebijakan anggaran. Melihat pengelolaan fiskal hingga saat ini di tahun 2016, ada banyak pelajaran penting yang sangat perlu diambil hikmahnya.

Yang pertama dan paling utama, ialah persoalan perencanaan anggaran.

Kalau diingat pada akhir tahun 2015 lalu, dalam rangka mempercepat penyerapan anggaran tahun 2016, Pemerintah berinisiaitif untuk mempercepat proses lelang, pada awal tahun 2016. Harapannya ketika itu, program-program Pemerintah, terutama untuk proyek-proyek infrastruktur dapat segera dimulai pada triwulan pertama 2016. Percepatan proses lelang pun juga dimaksudkan untuk merubah budaya fiskal yang biasanya selalu mencairkan anggaran di akhir tahun anggaran

Tapi di pertengahan tahun 2016, tenaga fiskal mulai kendor. Pendapatan negara tidak mulus seperti yang direncanakan. Dampaknya, beberapa program Pemerintah saat ini justru mengalami kendala di pertengahan tahun, karena persoalan finansial.

Bahkan, berbeda dengan seruan untuk mempercepat penyaluran anggaran, saat ini Pemerintah dengan DPR sedang mendiskusikan tentang penghematan anggaran, dengan melakukan pemotongan anggaran negara.

Buruknya perencanaan anggaran, amat sangat ditakutkan terjadi lagi di tahun depan. RAPBN 2017, seperti yang diutarakan dalam pidato Presiden kemarin, didorong untuk ekspansif. Tetapi belum diketahui bagaimana melakukan pembiayaan defisit anggaran. Apalagi keseimbangan primer terus mengalami defisit sejak tahun 2012. Disisi lain, program pengampunan pajak, yang diharapkan mampu mendorong penerimaan negara, hingga saat ini belum bekerja optimal.

Tolak ukurnya sederhana, dengan jangka waktu program pengampunan pajak yang hanya sembilan bulan, dari bulan Juli 2016 sampai bulan Maret 2017, maka untuk mampu menangkap target dana tebusan sebesar Rp 165 triliun, setiap harinya otoritas pajak harus mampu menangkap Rp 0,6 triliun per hari. Sayangnya realisasinya hingga pertengahan bulan September 2016 baru sebesar Rp 11,7 triliun, atau masih dibawah perhitungan yang linear tersebut. Padahal di tiga bulan pertama inilah tolak ukur sesungguhnya keberhasilan amnesti pajak.

Persoalan lain yang perlu dicermati dalam pengelolaan anggaran di tahun depan ialah ialah persoalan konsistensi kebijakan anggaran. Pemerintah dalam beberapa waktu lalu mendorong wacana money follows program. Mengganti kebiasaan programs follows money maupun money follows functions. Perubahan paradigma ini sebetulnya wajib didukung. Akan tetapi, dalam merealisasikan paradigma tersebut, Kepala Bappenas justru ditunjuk menjadi Chief Investment Officer, untuk mencari pendanaan dari luar. Sedangkan Menteri Keuangan ditunjuk sebagai Chief Finance Officer, untuk mengatur pembiayaan investasi pada proyek-proyek yang selama ini menggunakan APBN.

Kalau ditelisik, wacana itu justru memperkuat kebiasaan programs follows money. Bappenas yang merancang dan mengetahui lebih detail program prioritas pemerintah, justru dipaksa mencari sumber pembiayaan dari luar APBN. Padahal seharusnya, bila teguh pada prinsip programs follows money, Bappenas lah yang diberi kewenangan sebagai Chief Finance Officer, untuk mengatur pembiayaan proyek-proyek prioritas dari APBN.

Pada sisi lain, Kementerian Keuangan sebagai Bendahara Negara tidak memiliki landasan dan platform yang cukup untuk melihat mana program yang menjadi prioritas Pemerintah. Apakah itu melalui trilateral meeting antara K/L dengan Bappenas, persetujuan dengan Bappenas saja, atau berdasarkan peraturan Menteri Keuangan yang telah tersedia. Selama ini, Kementerian Keuangan menjadi institusi yang kuat karena ia memegang uang negara. Sedangkan paradigma programs follows money tak pernah terjadi sejak jaman reformasi, karena Bappenas tidak memiliki posisi tawar yang cukup: hanya memegang rencana pembangunan tapi tidak memiliki kewenangan mendesain anggaran.

Pelajaran terakhir yang tidak kalah penting ialah persoalan penyerapan anggaran di daerah. Persoalan ini memang problematik. Sejak tahun 2014, UU Pemerintah Daerah No. 23/2014 diterbitkan menggantikan UU Pemerintahan Daerah No. 23/2004. Pada UU Pemerintahan Daerah yang baru, urusan Pemerintah Daerah menjadi lebih terbatas. Terdapat beberapa urusan yang tidak harus dikerjakan oleh Pemerintah Daerah. Ambil contoh persoalan rumah tidak layak huni, persampahan, dsb.

Tetapi sejak tahun 2014 juga, atau tepatnya sejak kepemimpinan Presiden Joko Widodo, postur anggaran untuk daerah juga lebih besar. Dari sinilah timbul masalahnya. Antara payung hukum yang tersedia dan kebijakan anggaran yang dilakukan. Wewenang Pemda banyak dipotong melalui UU Pemerintah Daerah baru, tetapi anggarannya ditingkatkan. Sehingga, dengan mempertimbangkan persoalan lain di daerah, seperti misalnya kapasitas Pemda, banyaknya dana menganggur di daerah bukan menjadi persoalan yang aneh.


Titik-titik inilah yang penulis pikir perlu menjadi perhatian dalam pengelolaan anggaran di tahun depan. Jangan sampai kita mau maju selangkah, tapi ternyata harus juga melakukan dua langkah mundur. Kita tentu berharap ada dua/tiga langkah maju, meskipun harus selangkah mundur menarik hikmah yang ada pada tahun ini dan tahun-tahun sebelumnya.



Artikel ini pernah di publikasikan di  harian KONTAN pada 19 September 2016 dan dapat juga dibaca pada link berikut http://analisis.kontan.co.id/news/maju-mundur-kebijakan-fiskal?page=3 

Memotong Anggaran, Pangkas Pertumbuhan?

Ada cerita menarik dari seorang kawan yang bekerja di suatu unit Pemerintahan. Kita katakanlah itu adalah unit A, yang memiliki anggaran sebesar Rp 8 miliar pada tahun ini. Pada awal tahun 2016, menuruti kemauan dari Presiden Joko Widodo untuk mengubah budaya fiskal yang biasanya menumpuk pengeluaran di akhir tahun anggaran, unit A tersebut mempercepat penyerapan belanjanya. Dari bulan Januari hingga Juni 2016, total sudah terserap sekitar Rp 4 miliar. Namun, pemotongan anggaran yang ada di dalam APBNP 2016 juga APBNP-Perubahan kedua 2016 yang sekarang sedang disusun, anggaran mereka dipotong hingga Rp 3,9 miliar. Alhasil, sejak bulan Agustus ini sampai dengan akhir tahun, hanya tinggal tersisa sekitar Rp 100 juta, untuk membiayai program-program yang ada di tahun ini. Yang tentu jauh dari kata cukup.

Cerita ini, hampir pasti banyak terjadi diberbagai lembaga Pemerintahan. Kalau mau jujur, sepanjang tahun 2016 ini memang publik disuguhi oleh kebijakan fiskal, yang mohon maaf, cenderung ling lung (baca: memusingkan).

Pada akhir tahun 2015 hingga awal tahun 2016, dalam rangka mempercepat penyerapan anggaran tahun 2016, proses lelang untuk berbagai proyek Pemerintah, terutama proyek infrastruktur 2016, dilakukan lebih awal. Harapannya, sejak triwulan pertama tahun 2016, proyek-proyek tersebut dapat segera berjalan.

Tapi dipertengahan tahun, tenaga fiskal mulai kendor. Realisasi pendapatan pajak hingga bulan Agustus, tidak semulus target penerimaannya. Alhasil, kalau pada awal tahun Presiden menginstruksikan untuk mempercepat belanja, sekarang yang terjadi justru sebaliknya, harus ada penghematan belanja. Termasuk dengan memotong beberapa mata anggaran. Implikasinya, seperti cerita dari unit A, beberapa program Pemerintah justru menjadi mandek.

Kondisi ini sebetulnya telah terlihat sejak bulan-bulan pertama tahun 2016. Dalam artikel saya berjudul “Opsi Memperlebar Defisit Anggaran” di harian ini pada 30 Maret 2016, penulis mengutarakan bahwa kondisi fiskal tahun 2016 akan sangat terancam oleh persoalan penerimaan pajak, penurunan harga minyak, juga besarnya belanja Pemerintah. Saat itu, saya mengusulkan bahwa perlu adanya pelebaran defisit anggaran, bahkan kalau perlu melewati batasan 3% dari PDB. Apalagi, dengan menggunakan indikator ketahanan fiskal Indonesia dalam jangka pendek (primary gap), yang dikembangkan oleh Olivier Blanchard (1990) dan Jocelyn Horne (1991), penulis melihat bahwa ketahanan fiskal Indonesia dalam jangka pendek masih berada pada zona aman. Artinya, masih terdapat ruang fiskal untuk meningkatkan belanja tanpa memperburuk ketahanan fiskal.

Akan tetapi sayangnya opsi ini tidak dimaksimalkan. Dalam pembahasan APBNP 2016, Pemerintah dan DPR justru bersikukuh untuk mempertahankan level defisit anggaran. Termasuk juga dengan melakukan pemotongan anggaran.

Saat ini pun, bisa dikatakan bahwa mengeluarkan Perpu untuk mendorong pelebaran defisit pun sudah terlambat. Berbeda bila dikeluarkan pada awal tahun, penerbitan Perpu untuk memberi kelonggaran defisit anggaran terhadap PDB justru memberikan contoh ketidakdisiplinan fiskal dan memicu terjadinya moral hazard.

Dilemanya, sekarang ini pengeluaran Pemerintah menjadi salah satu pendorong penting dalam perekonomian. Datanya, ekonomi triwulan-II 2016 tumbuh 5,1% (yoy) dan berdasarkan komposisinya, pengeluaran pemerintah tumbuh sebesar 6,2% (yoy).

Apalagi, seperti teori dasar makro ekonomi, memotong anggaran ketika kondisi makro ekonomi yang belum pulih sebelumnya, berimplikasi pada melambatnya pertumbuhan ekonomi itu sendiri. Contoh terdekat terjadi di Eropa. Setelah krisis finansial tahun 2008, negara-negara maju berkomitmen untuk mendorong kebijakan counter-cyclical, melalui belanja yang ekspansif. Tapi pada pertengahan tahun 2010, dengan cepat mereka mengubah haluan menjadi pengetatan kebijakan fiskal (austerity). Alhasil, karena ekonomi belum sepenuhnya membaik, sekarang pengetatan fiskal justru membuat permintaan swasta dan pertumbuhan ekonominya menjadi jauh lebih rendah dari masa sebelum krisis terjadi.

Selain itu, dengan menggunakan pendekatan yang dikembangkan oleh David Alan Aschauer (1989), yang memfokuskan dampak belanja pemerintah terhadap produktivitas sektor swasta, hasil analisa dari tahun 1984 hingga 2014, menunjukkan belanja modal Pemerintah Indonesia secara signifikan meningkatkan produktivitas sektor swasta. Yang artinya juga belanja Pemerintah Indonesia membantu pertumbuhan ekonomi. Mirip seperti hasil studi dari William Easterly dan Sergio Rebelo (1993), Ross Levine dan Sara Zervos (1993), yang menunjukkan hubungan positif antara belanja pemerintah dengan pertumbuhan ekonomi di negara-negara berkembang.


Tentunya kita sama-sama berharap bahwa pemotongan anggaran yang terjadi sekarang tidak benar-benar mengorbankan pertumbuhan ekonomi. Apalagi, menjadikan pemotongan anggaran kali ini sebagai bagian dari kebijakan Pemerintah yang hands-off (lepas tangan) terhadap realitas ekonomi. 



Artikel ini pernah di publikasikan di  harian KONTAN pada 25 Agustus 2016 dan dapat juga dibaca pada link berikut http://analisis.kontan.co.id/news/memotong-anggaran-pangkas-pertumbuhan